成立25年的世界貿易組織（WTO）正面臨著其歷史上最大規(guī)模的危機。從12月11日開始，WTO爭端解決機制中的上訴機構，即將因“空椅”而停擺。

WTO上訴機構停擺的罪魁禍首不難找到：美國行使否決權，阻止任命新的上訴機構成員來取代兩名任期已滿的成員，導致該機構無法繼續(xù)運行。因為只剩下一名成員，達不到成員人數(shù)所應滿足的最低要求。

在2017年7月以來，美國一直阻撓新上訴機構成員的任命，而且沒有任何跡象表明其這一立場將出現(xiàn)松動。特朗普對WTO的反對立場斬釘截鐵：美國花了兩年多的時間削弱WTO，批評其不公平，堵塞其人員輸入通道，并不遺余力地打擊WTO的權威。

當然美國方面并不承認自己是在惡意干擾WTO機制的正常運行。事實上，無論是共和黨還是民主黨掌權，多年來美國政府一直指責WTO上訴機構越權。美國駐WTO代表丹尼斯·謝伊斷言，美國一直在努力改進WTO爭端解決程序，而其他國家并不用心。美國貿易代表萊特希澤多次聲稱，WTO上訴機構超越了自己的職責范圍，不是在解釋WTO協(xié)議，而是在創(chuàng)設法律。萊特希澤此前做律師時曾為美國鋼鐵行業(yè)服務，致力于保護美國制造業(yè)利益，他對WTO的態(tài)度可想而知。事實上，阻撓上訴機構成員任命很難不被視為惡意破壞，何況美國還一直試圖阻止對WTO上訴機構的預算撥款。

面對危機，WTO的164個成員國的代表稍后將在日內瓦舉行會議，但估計無法說服美國放松其強硬立場。同時，歐盟一直在尋求建立一個能臨時替代WTO上訴機構的機制，以在WTO的系統(tǒng)癱瘓之后，能繼續(xù)對其他國家實施貿易制裁。歐盟目前已經(jīng)同挪威和加拿大達成了這樣的協(xié)議。歐盟官員表示，希望中國、俄羅斯、巴西等大國能在WTO上訴機構癱瘓后加入其建立的臨時機制。美國的單邊主義做法迫使各國另起爐灶，但新“爐灶”能否順利建立和運行目前還很難說。

一

WTO上訴機構是1995年隨著WTO一起誕生的。該機構包括七名任期固定的人員，出現(xiàn)上訴案件時由其中三名組成仲裁組，聽取上訴。如發(fā)現(xiàn)一國違反了WTO法律，該機構可以授權實施貿易制裁。歷史上美國在WTO及其上訴機構的創(chuàng)立過程中發(fā)揮了作用，但美國也長期指責WTO存在司法越權現(xiàn)象，尤其是在上訴機構的裁決中。美國政府堅稱，WTO上訴機構經(jīng)常試圖自行填補WTO規(guī)則體系中的漏洞，而不是發(fā)揮其解釋現(xiàn)有法律的初衷。

WTO上訴機構也曾多次裁定美國的反傾銷規(guī)則違反WTO法律，這導致美國方面的不滿。不過諷刺的是，對有利于美國的WTO裁決，如目前懸而未決的對空中客車補貼案的裁決，美國會欣然接受。

2011年奧巴馬政府曾阻撓一名美國籍上訴機構成員的例行性連任，特朗普上臺后則變本加厲，采取了全面抵制的態(tài)度。不難看出，特朗普政府對WTO上訴機構的態(tài)度絕不是簡單的“呼吁改革”，而是希望其成為一個技術性的咨詢機構，而不是常規(guī)的上訴法庭。美國希望人們能廣泛承認，WTO上訴機構從1995年成立時開始就誤入歧途，必須剝奪該機構的權力。事實上美國作為強國，是希望自己掌握最高的貿易立法權，而不是落入像WTO上訴機構這樣的多邊組織之手。這是美國干擾WTO上訴機構的根本目標。

顯然，這是對以規(guī)則為基礎的國際貿易秩序的損害。目前，WTO上訴機構是整個國際貿易體系的獨立仲裁者。各國都可以通過公正的機構來解決分歧，并遵守其決定，這是WTO的存在所依賴的基本原則。而現(xiàn)在美國的行為無異于試圖迫使“最高仲裁者”離場。

當然，上訴機構停擺并不影響WTO組織新的貿易談判的能力，理論上也不意味著整個爭端解決機制全盤失靈。這是因為，設立上訴機構是給爭議雙方一個上訴的機會，這并不意味著所有案件都必須經(jīng)過兩審，爭議雙方也可以達成不上訴的共識。但由于提交WTO裁決的糾紛都關系根本的國家利益，而且通常矛盾比較深，所以現(xiàn)實中雙方這么選擇的可能性很小。因此上訴機構的停擺事實上意味著爭端解決機制死了一大半。

這也意味著歷史性的倒退。在第二次世界大戰(zhàn)的廢墟中，美國及其盟友認識到，有必要建立一個國際貿易體系，以幫助遏制保護主義，打破貿易壁壘。因此而出現(xiàn)了1948年的《關稅與貿易總協(xié)定》，后來發(fā)展成為WTO。WTO引入了有約束力的爭端解決機制，包括上訴機構。在成員國之間提起訴訟的情況下，該機構可以對違反現(xiàn)有WTO法律的行為做出裁決，并可授權采取提高關稅的報復措施，使國際貿易法治不再只是紙面上有意義，變得可以操作和執(zhí)行。

目前全球貿易量的98%都受WTO規(guī)則約束。以WTO為主的多邊貿易體制真正實現(xiàn)了國際貿易的法治化，而爭端解決機制則是該體系“皇冠上的明珠”。爭端解決機制夯實了WTO體系以規(guī)則為導向的底色，使其不再受各國變化無常的意愿和力量對比形勢影響，代表著國際貿易從叢林狀態(tài)向法治狀態(tài)的巨大進步，而現(xiàn)在這一進步正懸于危險之中。

二

歐盟提出的解決方案盡管令人期待，但只會在短期內有效，如果沒有美國的支持和配合，讓WTO上訴機構恢復效力、正常運轉是不可能的。

目前已經(jīng)在WTO提起上訴的14起案件都已處于“懸浮”狀態(tài)，包括歐盟與美國之間的空中客車補貼糾紛。沒有了WTO上訴機構的監(jiān)督，各國將不再擔心遭到懲罰，任意出臺貿易政策和制裁措施，這會使違反WTO規(guī)則的情況增多。在WTO作用削弱的情況下，國際貿易環(huán)境將變得更具攻擊性。與美國發(fā)生貿易糾紛的國家將發(fā)現(xiàn)，美國只想通過雙邊談判解決爭端，進行單邊的施壓，而不愿再通過多邊途徑解決問題。

而這正是特朗普追求“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略的反映。他利用美國的經(jīng)濟實力來迫使別國接受對美國更有利的貿易條款。在特朗普看來，以平等為基礎的WTO影響了美國制定自身貿易政策的能力。所以他規(guī)避WTO規(guī)則，對加拿大、歐洲和日本等盟友征收鋼鐵關稅，對中國商品加征懲罰性關稅。面對美國的單邊主義做法，各國只能向WTO起訴，但上訴機構的癱瘓意味著這個最后的救濟渠道被封堵。

正由于特朗普把世界貿易視為零和博弈，對WTO不滿的美國勢力才借勢崛起，并將長期發(fā)揮作用。由于特朗普以懲罰性關稅作為向別國施壓的籌碼，加上各國間圍繞補貼和國有企業(yè)的爭議，在除爭端解決機制以外的領域，WTO也已經(jīng)內外交困，危機重重。

三

當然不可否認，WTO爭端解決機制存在著一些人所共知的缺陷，的確需要改革。例如：自1994年以來其規(guī)則體系就沒有更新；上訴案件的處理時間往往超過規(guī)則規(guī)定的90天時限；上訴機構成員的遴選會受到政治因素的干預。同時，WTO上訴機構不完全等同于司法機構。例如，上訴機構作出的裁決并不是當場生效，而需要得到爭端解決機構的批準。WTO《爭端解決諒解協(xié)議》規(guī)定，上訴機構的審理范圍僅限于上訴報告涉及的法律事實和評審團對此所作的法律解釋。上訴機構無權審理上訴報告沒有提及的事項，也不能像普通民事訴訟程序那樣“發(fā)回重審”。不是嚴格意義上的正式司法機構這一點，也為美國質疑和抵制上訴機構提供了空間。但當然，美國的意圖并不是將其改革得更好，而是迫使其失效。

美國致力于削弱WTO的權威性和有效性，按照自己的意愿改造WTO，以削弱國際貿易體系的多邊主義色彩，建立一個有助于美國發(fā)揮本國優(yōu)勢的規(guī)則體系，這已經(jīng)嚴重威脅到WTO和整個國際自由貿易體系。WTO上訴機構陷于癱瘓很可能逆轉WTO成立以來的國際貿易爭端解決機制的大環(huán)境，把各方深入?yún)f(xié)商的爭端解決方式變成一場無規(guī)則的混戰(zhàn)，并可能引發(fā)針鋒相對的貿易戰(zhàn)。本次WTO上訴機構停擺所敲響的警鐘，將長久地回蕩在世界的上空。

面對當前的危機，各國一方面需要推動WTO制度的革新，另一方面要為WTO作用弱化的時代做好充分準備。以規(guī)則為基礎的多邊貿易機制正在逐漸滑落回以權力為主導的體系，這是當前的現(xiàn)實。而要阻止國際貿易向叢林時代回歸，需要各國拿出誠意和勇氣。■