2019年即將結束，中國將進入改革開放的第42個年頭。我國的海關特殊監管區域，由保稅工廠到綜合保稅區，從《中華人民共和國海關對加工貿易保稅工廠管理辦法》到《關于促進綜合保稅區高水平開放高質量發展的若干意見》，也在不斷探尋新時代創新發展的方向和未來。

在充分研究和借鑒國內外海關特殊監管區域成功經驗和管理模式的基礎上，通過對我國海關特殊監管區內外企業對通關便利化政策的實際需求分析，在我國，特別是像天津自由貿易試驗區機場片區這樣具有較豐富海關特殊監管區域開發建設經驗，又在特定海關特殊監管區內和區外集聚有豐富產業形態，且對特殊監管區域政策存在廣泛需求的地區，開展綜合保稅區功能延伸區試點，不失為一條切實可行的創新之舉。

為什么要開展綜合保稅區功能延伸區域試點？

首先，我們要了解，什么是綜合保稅區功能延伸區域？這是在充分吸收借鑒美國對外貿易分區概念基礎上，結合我國海關特殊監管區域建設和海關監管模式創新成果，以企業需求為導向，以一家企業或多家企業申報的廠區四至為監管區域的，充分接受所在區域海關監管，具備綜合保稅區特性的政策功能延伸區域。

申報成為綜合保稅區功能延伸區域的企業，在其廠區內，自申報獲批之日起一年內，按照其申報享受的綜合保稅區政策，依法依規開展經營活動。

那么，為什么要開展綜合保稅區功能延伸區域試點呢？主要有以下原因：

一、國外成功的開發建設經驗為開展功能延伸區域試點提供了參照依據。美國是較早開始對外貿易區子區建設的國家，美國的對外貿易區大多位于海港、機場和一些工業園區內，具有面積較大、能夠承載大量企業入駐的優勢，但也存在物流量大、易造成交通擁擠，距離城區較遠、不利于交流等缺點。

1952年，美國推出了對外貿易子區的概念。企業可視需要，向任何一個對外貿易區的管理部門申請成為該對外貿易區的子區，從而形成了對外貿易母區和子區競相發展的格局。對外貿易子區以企業為主體，每個子區對應一個企業，但一個企業可以擁有多個子區。

截至目前，美國共有約160個對外貿易區和近600個對外貿易子區。子區的設計提升了美國對外貿易區的靈活性，不但使那些因用地成本、固定投資較大等原因，不宜落戶于對外貿易區的企業也可享受特定政策優勢，而且使美國自由貿易區在空間布局上不再是海港、機場附近的孤島，而是形成了點面結合、以點帶面、星羅棋布的格局。

據統計，美國對外貿易區77%的出口貨物是由子區完成的，其經濟總量規模遠超對外貿易母區。

二、我國海關不斷推出的創新監管模式為開展功能延伸區域試點創新了條件。近年來、特別是我國啟動自由貿易試驗區建設以來，海關總署及各地方海關先后出臺了一系通關便利化政策措施和創新舉措。例如：授予海關特殊監管區域外企業加工貿易資質，開展加工貿易手冊管理，對保稅維修再制造試點開展電子賬冊管理，開展區塊鏈等電子圍網管理等政策，均對進一步支持和鼓勵海關特殊監管區內區外企業發展起對了重要支撐作用，為我國圍繞指定綜合保稅區周邊一定范圍內，在指定海關有效監管下，參照美國對外貿易子區模式，開展綜合保稅區功能延伸區域試點創造了有利條件，提供了監管保證。

三、開展綜合保稅區功能延伸區域試點，可以有效突破“區內吃不飽，區外進不來”的現實瓶頸。受區位和政策等多方因素影響，我國海關特殊監管區域在發展中，仍然存在一些地區積極申請設立綜合保稅區，但封關運作后招商困難，企業入駐積極性不高等問題。與此同時，受國內外經濟形勢影響，很多海關特殊監管區域外企業會因一時之需，或國內國際市場變化影響，對綜合保稅區的特定政策產生迫切需求，卻因不能入區經營，無法實施有效應對。

在調研中，我們發現許多區外的企業是存在保稅需求的。只是這種需求過于靈活，是以市場需求為導向的。比如，企業可能只需求保稅政策一年，轉年因為訂單轉為國內市場，就不需求了。再比如，企業接到了新訂單，需要國際采購設備或原料及半成品，下一單就不需要了。

在監管上，我國海關特殊監管區域目前依然秉持著“圍網之內皆保稅”的原則。到底非保稅業務能不能在圍網內開展？服務到底能不能保稅？這兩個核心問題仍然沒有明確解答。所以，當企業問：我有保稅需求，同時還要做非保業務，能不能進區經營？如果入區經營，非保業務的通關過程能不能和區外一樣便利？監管部門往往給不出企業滿意的答復。

開展綜合保稅區功能延伸區域試點，賦予了綜合保稅區動態自由配置功能，既消除了區內“閑置”或區內“不足”等不經濟狀態，還滿足了企業就地享受生產生活配套和交通便利的需求，確保了我國綜合保稅區在配置上的不斷優化。

四、天津自由貿易試驗區機場片區具備開展功能延伸區域試點得天獨厚的綜合優勢。天津自貿區機場片區是我國目前既有保稅區，又有綜合保稅區，毗鄰?？崭?，產業門類較為齊全，且外向度較高的綜合性經濟功能區。29年來，天津港保稅區管委會和天津海關密切協作，在海關特殊監管區域開發建設與管理等方面積累了豐富的經驗。作為天津自貿試驗區的重要組成部分，自貿試驗區總體方案、深改方案以及綜合保稅區高水平開放高質量發展21條措施等的相繼落地實施，為進一步創新發展奠定了基礎。片區內海關特殊監管區域外企業在保稅加工和保稅維修再制造領域進行了有益嘗試，積累了大量成功經驗。

作為監管區域外企業，海特飛機工程公司通過保稅維修再制造試點，其年飛機“客改貨”能力將由目前的4架，提升到10架。天津汽車模具公司通過開設加工貿易手冊，依規開展保稅加工，有效減少了中美貿易摩擦影響。

因應企業快速通關需求，機場片區在2016年就利用RFID技術，在電子化監管方面進行了有效嘗試，目前正在全面推進區塊鏈技術應用，探索電子化圍網監管新模式。

如何實施綜合保稅區功能延伸區域試點？

一、綜合保稅區功能延伸區域試點的申請。參照綜合保稅區擴區流程，擬請省級人民政府作為開展綜合保稅區功能延伸區域試點工作的申請單位，海關總署為試點批準單位。試點獲批后，省級海關將作為試點具體監管單位，功能延伸區屬地政府或管委會以及轄區海關作為試點初審單位。

申請區域內企業，可參照申請開展保稅維修再制造試點企業所需提交的材料清單，向轄區政府和管委會和轄區海關提出申請，并經省級海關批復后，開展有關試點業務。申請成為功能延伸區域試點的企業，在為期一年的功能實施期內，應遵守國家和地主法律法規，全面接受海關及相關部門監管，認真履行有關義務。實施期滿前60天，企業可根據自身需求，申請延期，延期時間不得超過1年，申請次數不受限制；也可申請終止，并在獲批之日起解除監管，不再享受有關政策；重新申請成為功能延伸區域試點企業，依新申報流程辦理。

二、綜合保稅區功能延伸區域試點的監管模式。所在地海關依法對開展試點的企業及其廠區通過區塊鏈和RFID等先進技術，實現有效監管。對違法違規企業可隨時要求企業限期整改，直至取消功能延伸區域試點資格。

三、綜合保稅區功能延伸區域試點的基礎設施建設。擬由轄區政府或管委會作為基礎設施建設出資方，轄區海關作為技術標準執行方，通過政府采購，選擇第三方開發運營單位，參照RFID試點經驗，開展試點工作所涉及的各項基礎設施建設。

如何對綜合保稅區功能延伸區實施監管？

以企業為單位，申請成立綜合保稅區功能延伸區，享受保稅區和綜合保稅區現有部分海關監管政策。

這些海關監管政策包括：

對申請成為綜合保稅區功能延伸區的企業，自獲批之日起進口的生產設備（辦公設備除外）、原材料、部件、耗材及產品實施保稅政策，此前進口的生產設備、原件、部件、耗材及產品仍按原政策執行。

海關對綜合保稅區功能延伸區實行電子財冊管理。

申請成為綜合保稅區功能延伸區的企業可在已申報自用廠區內開展保稅制造、保稅加工、保稅倉儲、保稅物流和保稅展示展銷等業務。

綜合保稅區功能延伸區的產成品，如進入國內市場銷售，僅需對其所用國外料件部分，按零部件稅率，征收關稅及進口環節增值稅；直接出口的，則對所用國內料件部分，辦理有關退稅。

國內料件進入綜合保稅區功能延伸區，企業可選擇入區即辦理退稅，也可選擇實際離境后辦理退稅。

轄區海關可對綜合保稅區功能延伸區進一步執行認為必要的其他監管措施。

綜上所述，不管是命名為綜合保稅區功能延伸區，還是綜合保稅區子區，甚至定義為新時代保稅工廠，只要能夠以企業需求為導向，立足國際視野，借鑒國際標準，抓住國內國外兩個市場兩種資源，與時俱進，努力提升國際競爭力，就是牢牢抓住了我們的初心和使命，我國海關特殊監管區域也會大有希望。

（作者為中國（天津）自由貿易試驗區機場片區管理局局長）

責編：楊小剛