當(dāng)前中國外交所面臨的新舊挑戰(zhàn)，首當(dāng)其沖的是中美關(guān)系。中國外交的許多議題都受中美關(guān)系的塑造和影響。中美關(guān)系既是新課題，也是老課題，既是中華人民共和國建國伊始就面臨的主要挑戰(zhàn)，也是隨著國際國內(nèi)格局不斷變化而常更常新的長期課題。自2010年美國奧巴馬政府宣布“重返亞太”開始，美國政界和知識界對中國崛起的不適感日益強(qiáng)烈，做出的反應(yīng)也愈發(fā)激烈。2017年12月和2018年1月，特朗普政府連續(xù)發(fā)布《國家安保戰(zhàn)略》和《國家防務(wù)戰(zhàn)略》，將中國標(biāo)記為戰(zhàn)略競爭對手，宣告與中國進(jìn)行全方位、全要素戰(zhàn)略競爭。2019年6月3日，美國前代理國防部長沙納漢在新加坡香格里拉峰會上，正式推出美國的《印太戰(zhàn)略報告》，標(biāo)志著美國對華外交政策的戰(zhàn)略競爭模式逐漸成形和成熟。
當(dāng)前正在形成的中美戰(zhàn)略競爭新態(tài)勢，其本質(zhì)是守成大國和崛起大國之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，其核心形式是守成大國對崛起國發(fā)起的海上挑戰(zhàn)。對守成大國美國而言，為遏制中國的崛起，采取海上挑戰(zhàn)的方式是優(yōu)先選項。一方面，隨著中國的崛起，對擁有更廣闊的國際戰(zhàn)略空間有了更高的需求，這決定了中國必須由陸地、近海向深海、遠(yuǎn)洋拓展。近年來，中國在周邊海域的影響力和輻射力日益增長，在三大洋和北極區(qū)域也可以看見中國積極參與的身影。這種拓展的直接后果就是對由美國創(chuàng)制和主導(dǎo)的海洋安全秩序產(chǎn)生沖擊，對此美國必然從海上做出回應(yīng)。另一方面，海上力量的運(yùn)用是美國的優(yōu)勢和思維定式。從建國起，美國的國家戰(zhàn)略定位始終是一個海上強(qiáng)國。從建國初就開始一路西進(jìn)擴(kuò)展疆土，直到形成以東西兩洋為領(lǐng)土的自然屏障。之后迅速向海上推進(jìn)，進(jìn)行戰(zhàn)略性布局。可以說，建設(shè)海上壓倒性力量、保持海上絕對優(yōu)勢、爭奪海洋控制權(quán)刻在美國的戰(zhàn)略DNA 里。
一、大國崛起中的海洋因素與美國發(fā)起的海上挑戰(zhàn)
縱觀世界歷史，海洋在大國崛起中一直扮演舉足輕重的角色。一方面，來自海上的挑戰(zhàn)幾乎是所有大國崛起過程中面臨的主要困難。另一方面，一個國家若要實現(xiàn)崛起，也必須積極主動地利用海洋因素，將浩渺的海洋空間和豐富的海洋資源轉(zhuǎn)化為自身的實力和戰(zhàn)略優(yōu)勢。因此，對于處在百年未有之變局下的中國來說，妥善應(yīng)對海上挑戰(zhàn)、充分用好海洋空間和資源、主動引領(lǐng)海洋秩序構(gòu)建，是緩解和化解中美競爭的結(jié)構(gòu)性壓力的關(guān)鍵所在，也是中國在百年變局中順勢而上的必要前提。
從2015年奧巴馬政府發(fā)布《亞太海洋安全戰(zhàn)略》、啟動南海航行自由行動，到2019年特朗普政府發(fā)布《印太戰(zhàn)略報告》，美國針對中國在海上發(fā)起挑戰(zhàn)的意圖愈發(fā)明確和系統(tǒng)。美國的海上挑戰(zhàn)主要采取雙管齊下的方式:(1)向中國展示其所掌握的海上安全體系的優(yōu)勢和威力;(2)竭力壓縮中國發(fā)展所需要的海洋戰(zhàn)略空間。
美國的海洋安全秩序包含兩個核心要素: 原則和實力。美國構(gòu)建的海洋安全秩序的根本原則是維持海洋霸權(quán)，即最大程度上的海洋自由。該原則的維護(hù)需要實力，這部分由硬件和軟件構(gòu)成。硬件部分是美國及其盟友的海上力量，軟件部分是由同盟和伙伴國組成的安全架構(gòu)。在硬件部分，近年來美國軍事部署向亞太/印太地區(qū)傾斜，計劃在2020年之前將60%的軍力部署在該區(qū)域，包括最先進(jìn)的軍備、作戰(zhàn)理念和混編方式。在軟件部分，美國著重鍛造同盟和伙伴關(guān)系，將傳統(tǒng)的軸輻模式升級為網(wǎng)絡(luò)化的安全同盟體系，并通過頻頻調(diào)用這些盟友資源，向中國炫耀其駕馭地區(qū)海洋安全體系的能力。美國的上述舉動意在威懾。對中國來說，更直接的挑戰(zhàn)和考驗是插手中國與周邊國家的海洋爭議，妄圖將中國鉗制在近海區(qū)域，以此消耗中國快速增長的海洋實力，壓縮中國發(fā)展的海洋戰(zhàn)略空間，阻撓中國向深海遠(yuǎn)洋前進(jìn)的步伐。而中國周邊海域最容易讓美國找到借口興風(fēng)作浪的，是南海問題。從2010年起，美國開始頻繁小動作，打破了南海自2002年《南海各方行為宣言》簽署以來保持的和平安寧的氛圍。2013年，美國慫恿菲律賓單方面發(fā)起南海仲裁案，并提供資金、情報和進(jìn)行輿論造勢;2015年，奧巴馬政府首次在南海正式實施“航行自由行動”;2016年仲裁庭無視中國不接受、不參與的立場，對南海仲裁案進(jìn)行完全偏袒菲律賓的判決;2017年特朗普政府上臺后強(qiáng)化“航行自由行動”，包括進(jìn)入西沙12海里領(lǐng)海、雙艦演練、海空配合，特別是近期出現(xiàn)的單艦雙挑戰(zhàn)乃至一月內(nèi)兩次“航行自由行動”;2018年以來，更是調(diào)動盟友和伙伴資源在南海向中國施壓，英 、加、法再加上之前已積極介入的日、澳、印等國。南海海域空前的擁擠，中美之間在南海的較量正在進(jìn)入白熱化，“擦槍走火”乃至發(fā)生正面軍事沖突的風(fēng)險與日俱增。
二、美國處理周邊海洋爭端的實踐
南海是中國倡議的海上絲綢之路的起點，是聯(lián)通兩大洋(印度洋和太平洋) 的樞紐，是中國從近海走向遠(yuǎn)洋、從區(qū)域性強(qiáng)國向世界性海洋強(qiáng)國進(jìn)發(fā)的起跳板，同時也是爭議最為復(fù)雜的海域，美國選擇南海作為發(fā)起海上較量的戰(zhàn)場，其用心昭然若揭。那么，中國如何應(yīng)對呢? 有學(xué)者指出，面對中美競爭，中國要善于“纏斗”，更要善于“求變”。美國(包括其同盟體系) 在南海問題上有天生的軟肋，即他們是域外國家，在南海沒有直接的領(lǐng)土與海洋權(quán)益紛爭，插手南海也必須倚重區(qū)域內(nèi)國家的配合。也就是說，美國在南海面臨著需要不斷尋找和替換代理人的尷尬處境。正是這個軟肋，提供了中國避開與美赤膊纏斗的空間，轉(zhuǎn)而以求變創(chuàng)新來化解美在南海的挑戰(zhàn)。
南海問題的核心爭議是領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益之爭。中國與其他南海聲索國若能管控和解決好這個問題，將產(chǎn)生釜底抽薪的效果，使美國和其他域外國家失去南海問題的域內(nèi)代理人，也就失去了干預(yù)南海事務(wù)的借口。其實，美國也在很長一段時期內(nèi)面臨家門口———加勒比海海域———的海洋爭議。美國對該地區(qū)海洋爭議的妥善處理，為美國的海洋強(qiáng)國之路做了良好鋪墊。有許多學(xué)者指出加勒比海與南海的相似性。從地理位置上看，加勒比海與南海一樣，是貫通東西兩洋的重要海域，也是美國相距遙遠(yuǎn)的東西海岸得以相互連通的大動脈。美國視加勒比海地區(qū)為其“后院”，后院得到鞏固和保障，使得美國的輻射力得以繼續(xù)向南推進(jìn)直至覆蓋整個西半球，進(jìn)而崛起成為世界級的大國。因此，剔除其中的霸權(quán)主義成分，美國處理家門口的海洋爭議的一些思路和方法，值得中國參考。
美國從建國初期到19世紀(jì)上半葉，基本完成了陸地疆域的開拓。緊接著，美國將目光轉(zhuǎn)向海洋。1856年，美國推出《鳥糞島法案》，以國內(nèi)立法的形式為其向海洋擴(kuò)張?zhí)峁┖戏ㄐ浴Ｖ螅绹杆傧蚣永毡群＿M(jìn)發(fā)，占據(jù)了加勒比海的眾多島礁，一邊開采和掠奪自然資源，一邊進(jìn)行戰(zhàn)略支點建設(shè)。然而，美國在這一地區(qū)的大肆侵占擴(kuò)張行為，導(dǎo)致與加勒比海沿岸國之間產(chǎn)生了一系列海洋領(lǐng)土爭議。這其中既包括島嶼和礁石的主權(quán)歸屬爭議，如青年島、斯旺島、弗拉納根島、基塔蘇埃尼奧淺灘、容卡多爾淺灘、塞拉納淺灘等，也包括海洋權(quán)益的具體劃分和分配問題，如圣安德烈斯群島附屬島礁附近的漁權(quán)、維爾京群島專屬漁區(qū)的劃界等。
從歷史實踐來看，美國對這些海洋爭議的處理有清晰明確的思路，即“戰(zhàn)略意義>地區(qū)關(guān)系>海洋權(quán)益”。對于這三個原則的把握，既注重主次有序，也盡力做到三方面利益衡量的兼顧。美國視加勒比海地區(qū)為其“后院”，特別是在巴拿馬運(yùn)河開通之后，美國東海岸與西海岸的穿梭基本依賴于加勒比海的暢通航道。因此，美國首先關(guān)注的就是該海域各島礁的戰(zhàn)略位置。對于具有戰(zhàn)略據(jù)點意義的島礁，美國憑借實力的優(yōu)勢保持絕對控制，如在與海地之間有爭議的納瓦薩島主權(quán)問題上，雖然海地的24部《憲法》中，有23部都提到納瓦薩島是海地不可分割的領(lǐng)土，美國也承認(rèn)該島存在爭議，但從未給予海地任何磋商的余地。一個反面的例子是青年島。青年島為古巴第二大島，古巴和美國最初都聲稱對該島擁有主權(quán)。美國雖與古巴進(jìn)行磋商并敲定了協(xié)議，但國會遲遲不批準(zhǔn)，直到勘測結(jié)果顯示其海港條件不適合建深水基地，加之已擁有同樣位于古巴的關(guān)塔那摩這個天然深水良港，美國才放棄主權(quán)主張。
在確保對加勒比海的戰(zhàn)略島礁的控制之后，美國對其他島礁爭議的處理顯得相當(dāng)?shù)撵`活，沒有采取“寸土必爭”的強(qiáng)硬立場，而是根據(jù)其與相應(yīng)爭議國的關(guān)系以及地區(qū)關(guān)系的起伏適時做出調(diào)整甚至是讓步。例如，美國在19世紀(jì)后半期占據(jù)圣安德烈斯群島和斯旺島并開采鳥糞等資源，由此分別與哥倫比亞和洪都拉斯產(chǎn)生島礁歸屬的爭端。20世紀(jì)初期美國煽動巴拿馬從哥倫比亞獨(dú)立出來，導(dǎo)致美哥兩國關(guān)系迅速惡化，于是美國在圣安德烈斯群島的歸屬問題上做出讓步姿態(tài)，以緩解與哥倫比亞的緊張關(guān)系。斯旺島的主權(quán)爭端也是以美國為安撫洪都拉斯而放棄主張為結(jié)果。洪都拉斯對斯旺島的主權(quán)主張始于20世紀(jì)20年代，但美國并未理睬，而是持續(xù)對斯旺島進(jìn)行開采和建設(shè)多年，包括氣象臺、無線電波塔臺等，提供地區(qū)航行、飛行和通信的支援。到了20世紀(jì)60年代冷戰(zhàn)期間，美國在加勒比海地區(qū)打擊親蘇勢力，并將斯旺島作為反共宣傳電臺基地，激化了與洪都拉斯的矛盾。在意圖發(fā)動古巴政變的豬灣登陸失敗后，面對該地區(qū)高漲的反美情緒，美國迅速做出讓步，將斯旺島歸還洪都拉斯。
尤為值得注意的是，美國在海洋爭議的處理過程中所展現(xiàn)出的主動塑造國際海洋規(guī)則的能力和敏銳度。在20世紀(jì)70年代，第三次聯(lián)合國海洋法會議召開期間，關(guān)于如何定義200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的磋商正在如火如荼地進(jìn)行，支持?jǐn)U大海域管轄權(quán)的發(fā)展中國家和尋求海洋自由最大化的傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(尤其是美國)在此問題上僵持不下。會議期間，美國的立場為支持200海里專屬漁區(qū)，這樣既可以增加自身對周邊海域自然資源的專屬權(quán)，又防止各國向周邊海域延伸管轄權(quán)，妨礙美國行使所謂的“海洋自由”。為了創(chuàng)造實踐先例，以國家實踐引導(dǎo)海洋規(guī)則的輿論風(fēng)向，美國與古巴進(jìn)行200海里專屬漁區(qū)的劃界談判，這是自冷戰(zhàn)美古交惡以來，兩國首次進(jìn)行正式官方磋商，并迅速達(dá)成協(xié)議。同一時期，美國與英國也迅速完成所屬維爾京群島的專屬漁區(qū)劃界，并確定了位于該水域的爭議島礁弗拉納根島的歸屬和其在劃界中的效力。美國與古巴的談判發(fā)生在美古兩國嚴(yán)重對峙的時期，足見美國在面臨國際海洋規(guī)則的改革時所展現(xiàn)出身段靈活、搶占先機(jī)、爭奪規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)的決斷。在弗拉納根島問題上，美國雖然拿到了歸屬權(quán)，但降低了其在劃界中的效力，這與美國追求海洋自由的原則保持一致。
由此可見，美國處理加勒比海海洋爭議的實踐，既注重海上實力建設(shè)、追求海洋霸權(quán)，也注重與外交整體目標(biāo)的協(xié)調(diào)。更為重要的是，在這一過程中，美國展示出靈活柔軟的身段、主導(dǎo)國際規(guī)則的意識以及對原則的明確一致的貫徹，體現(xiàn)了一個世界級大國所具備的深遠(yuǎn)謀略和長遠(yuǎn)眼光。
三、南海問題與中國的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略
參考美國在加勒比海的一些實踐，從戰(zhàn)略層面來看，中國應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)海上實力建設(shè)，打造對南海的強(qiáng)大戰(zhàn)略輻射力。在這一點上，時間和優(yōu)勢都在中國這一邊。近幾年的南沙的島礁建設(shè)和西沙的部署已初具規(guī)模，西沙群島的建設(shè)一直在穩(wěn)步推進(jìn)，中國在南沙所控島礁雖然數(shù)量不多，但幾個島礁的位置正好構(gòu)成穩(wěn)定的戰(zhàn)略三角形。未來中國可繼續(xù)低調(diào)推進(jìn)南海島礁建設(shè)，同時，面對可以預(yù)見的域外國家的壓力，繼續(xù)重視相應(yīng)的危機(jī)管控機(jī)制建設(shè)，并在國際輿論上做好預(yù)案、增加先手牌。在實現(xiàn)南海的海上力量全覆蓋之后，中國才有望獲得在部分爭議問題上做出調(diào)整和妥協(xié)的余地。
就戰(zhàn)術(shù)層面而言，南海問題雖然錯綜復(fù)雜，但中國應(yīng)集中精力專注于兩點: (1)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益爭議的管控和解決;(2)區(qū)域海洋治理規(guī)則和機(jī)制的建設(shè)。一方面，域外國家制造的干擾，意在設(shè)置陷阱消耗中國的精力和資源，對此中國需要保持警惕，謹(jǐn)慎避開海上挑戰(zhàn)的鋒芒，不輕易在家門口啟動纏斗模式。另一方面，有學(xué)者指出，在近期的中美競爭的壓力下，南海地區(qū)已開始出現(xiàn)“中間地帶”，未來出現(xiàn)地區(qū)國家被迫選邊站的風(fēng)險上升。正因如此，積極維護(hù)和增進(jìn)與“中間地帶”的友好關(guān)系顯得尤為迫切。
在此背景下，中國應(yīng)更加重視領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益爭議對塑造周邊關(guān)系的影響。我們很難想象，與中國在南海有主權(quán)和權(quán)益爭端的國家在選邊站時會主動傾向中國。因此，面對以美為首的域外國家展開海上施壓的態(tài)勢，在南海爭議問題上積極尋求突破將有助于控制周邊關(guān)系中的一個重要的不穩(wěn)定變量。在島礁建設(shè)和海上力量部署不斷推進(jìn)的同時，中國有必要也有能力主動釋放善意，積極展開意在解決南海爭議的磋商，消除周邊國家對中國“國強(qiáng)必霸”的擔(dān)憂，提振他們對中國和平崛起、擔(dān)負(fù)地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)角色的信心和支持。
加快解決南海爭議并不意味著中國一味地做出妥協(xié)和讓步，而是中國須在充分理解海洋爭議的特殊性的基礎(chǔ)上以求變創(chuàng)新的方式塑造消弭分歧、促進(jìn)合作的南海治理機(jī)制和秩序。這對中國真正學(xué)會運(yùn)用海洋思維和創(chuàng)新思維提出了迫切要求。傳統(tǒng)的陸地思維模式應(yīng)用于海洋問題時，導(dǎo)致了零和博弈的思維定式。對什么是“權(quán)益”、什么是“穩(wěn)定”的內(nèi)涵認(rèn)知受到思維定式的局限，造成“維權(quán)”與“維穩(wěn)”二元對立的錯誤認(rèn)知。海洋具有跨界性，無法進(jìn)行排他性的圈地運(yùn)動，不論是開發(fā)海洋、利用海洋、治理海洋，還是對海洋的問題進(jìn)行管理和應(yīng)對，合作都是唯一可行的方式。試想一下，如若不能自由地開發(fā)南海這座寶藏里豐富的資源，如若只能任由海洋污染等問題持續(xù)惡化，各方僅僅守著幾座島礁死磕又有何益?
一個世界級大國，必然是一個海上強(qiáng)國。黨的十八大和十九大連續(xù)提出建設(shè)海洋強(qiáng)國的目標(biāo)，正呼應(yīng)了中國走向世界、引領(lǐng)新的百年格局的使命。然而，我們應(yīng)清醒地認(rèn)識到，21世紀(jì)的海洋強(qiáng)國僅憑強(qiáng)大的海上力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更要擁有海洋規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)，是海洋科技革命的引領(lǐng)者、海洋治理先進(jìn)理念的實踐者、藍(lán)色新經(jīng)濟(jì)的推動者和海上公共產(chǎn)品的提供者。從這個角度看，南海給中國帶來的既是挑戰(zhàn)，又是機(jī)會。中國應(yīng)學(xué)習(xí)美國在海洋領(lǐng)域的長遠(yuǎn)眼光和謀略，展現(xiàn)世界級大國的胸襟，變壓力為動力，自我鍛造引領(lǐng)海洋規(guī)則、主導(dǎo)海洋秩序的能力，積極引領(lǐng)海洋合作治理規(guī)則的探索，在南海進(jìn)行構(gòu)建平等、包容、合作、創(chuàng)新的區(qū)域海洋秩序的先鋒實踐。通過規(guī)則機(jī)制的創(chuàng)新化解領(lǐng)土爭議，將各方力量凝聚在一起用于南海資源的開發(fā)利用，共同將蛋糕做大，實現(xiàn)真正的海洋科技革命、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新，將合作共贏的海洋命運(yùn)體由理念變成現(xiàn)實。
站在風(fēng)云變幻的十字路口，擺在中國面前的既是引領(lǐng)世界新百年的機(jī)會，也是前所未有的嚴(yán)峻考驗。從大國成長的歷史經(jīng)驗來看，迎接來自海上的挑戰(zhàn)是中國崛起為世界級大國的必修課，而21世紀(jì)人類社會的發(fā)展賦予這門課新的內(nèi)涵、新的任務(wù)和新的方案。21世紀(jì)的海洋治理和全球治理不僅僅依靠海上力量，更依靠的是規(guī)則、秩序、新科技和新理念。中國既要充分學(xué)習(xí)和借鑒歷史上的大國成長的經(jīng)驗，又要積極調(diào)動和利用新時代帶來的理念、科技、規(guī)則創(chuàng)新，開創(chuàng)引領(lǐng)世界發(fā)展潮流的新時代。在這過程中，中國不要低估“中間地帶”的力量，要有充足的信心，積極爭取他們的理解和支持。回顧中華人民共和國外交史，“中間地帶”國家在協(xié)助我國打破西方封鎖、改變霸權(quán)格局的過程中發(fā)揮了重要作用，這是一段寶貴的歷史情感和歷史經(jīng)驗。在與南海地區(qū)國家的交往中，中國要珍視自己沒有殖民歷史的優(yōu)勢，也因為共同經(jīng)歷和攜手抗?fàn)庍^列強(qiáng)的霸凌，而更加理解周邊國家對國強(qiáng)必霸的擔(dān)憂。只要中國一直走在致力于構(gòu)建平等、包容、開放、合 作、互惠的海洋新秩序和國際新格局的路上，就會遇見越來越多的朋友和伙伴，最終讓美國熱衷宣揚(yáng)的“國強(qiáng)必霸的修昔底德陷阱”的論調(diào)隨風(fēng)而去。
李聆群：南京大學(xué)中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心助理研究員
文章來源：南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)版) 2019年第5期
