2019年12月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》。《意見》對戶籍相關部分提出，全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。完善城區常住人口500萬以上的特大超大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例。推進基本公共服務均等化，常住人口享有與戶籍人口同等的教育、就業創業、社會保險、醫療衛生、住房保障等基本公共服務。

這也是今年4月國家發展改革委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》中提到的目標，是在2014年開始至今戶籍改革成果基礎上的進一步推進，也是確保推動1億非戶籍人口在城市落戶目標取得決定性進展的關鍵。十九大報告曾提出，要破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端，使人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會。這次戶籍制度進一步明確完善，也是十九大發揮市場作為勞動力資源配置基礎作用指導思想的體現。

在筆者看來，《意見》中關于戶籍制度部分最重要的，不是全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制以及全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件，而是對500萬人口以上的特大超大城市積分落戶政策的改進。這是由于，在經歷五年多的戶籍改革后，此次意見出臺之前300萬以下人口城市的戶籍限制已經基本放開了，500萬人口以下城市戶籍放開也已經比較明顯。

但是，在此次意見出臺之前，特大城市依靠積分落戶存在兩個問題：一是部分大城市積分項目涉及指標較多，特別是有些積分指標對部分人口傾斜，違背公平公正原則，也不利于城市人口分布最優化；二是積分落戶數量有限，不能解決大批待落戶人口需要。

一線城市積分落戶涉及指標普遍包括合法穩定就業（繳納社保）、合法穩定住所、教育程度（教育越高積分越高）、是否創新創業、納稅、年齡等。在大城市地區戶籍改革還需要進一步推進。而本次意見提到的“精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例”是一個進步。

《意見》提到的“推進基本公共服務均等化，常住人口享有與戶籍人口同等的教育、就業創業、社會保險、醫療衛生、住房保障等基本公共服務”，也是進一步弱化戶籍作用的手段。如果常住人口可以享受戶籍人口相同待遇，那么戶籍對人口流動的影響將最終消失。

大城市是國家經濟力量的象征，是經濟效率最高、收入最高的地方，大城市發展需要人口的集聚。由于更高質量雇主雇員間匹配以及外部效應，大城市集聚效應更強，人口在大城市的集聚能帶來更高生產力、更高收入、更多創新和更繁榮的經濟，勞動者和兒童也能更好地培育自身人力資本，對長期宏微觀發展都有很大幫助。同時，大城市也不可能太多，因為城市發展有其自發演進的“齊夫定律”（該定律指的是某等級城市數量與城市規模成反比）。特大城市數量最終是有限的，二線城市很難通過人口吸引而達到一線城市水平。對大城市相對嚴格的落戶限制而放開二線以下城市戶籍，一定程度扭曲了這一規律，導致部分人口流入小一級城市，這并不符合經濟效率。反經濟規律而行的政策將產生負面效果，比如房價下跌、經濟衰退、收入下降。當前中國宏觀經濟處于增速下行階段，放開大城市落戶限制將是一劑強心劑，既能解放人們需求，促進公平，又能促進經濟增長。筆者期待，不久的將來政策進一步放寬對大城市的落戶限制。

（作者孫文凱為中國人民大學經濟學院教授，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）

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